نتیجه توافق هسته‌ای؛ الزام دولت‌ها از سوی شورای امنیت به همکاری با ایران

ماحصل ورود غیرموجه شورای امنیت به موضوع هسته‌ای ایران، تحمیل قطعنامه‌های متعددی تحت فصل هفتم شورای امنیت علیه ایران گردید.  "علیرضا دلخوش" پژوهشگر و مدرس حقوق بین‌الملل طی یادداشتی به بررسی همکاری‌های بین‌المللی برای حل معادلات جهانی پرداخت.

متن این یادداشت به شرح زیر است: 

تئوری اصالت تعهد حقوقی دولتها به "همکاری بین المللی" (Duty to Cooperate) در حقوق بین الملل از جمله مفاهیمی است که دارای جایگاه ویژه ای می باشد. 

اساسا بنای اصلی حقوق بین الملل،  مبتنی بر اصل همکاری بین دولتهاست چرا که پایه و شالوده ی تعهدات بین المللی در پیوند جامعه شناختی و رابطه ی متقابل میان بازیگران اصلی نظام بین الملل ( دولتها و سازمانهای بین المللی) قرار گرفته است. 

واقعیت نظام بین المللی چنان است که جامعه بین المللی نه مدینه ی فاضله ای است که شایسته ی یک نظام حقوقی متکامل و پیشرفته باشد و نه چنان عقب مانده و توسعه نیافته است که روابط موجود در آن مطلقا سیاسی و تحت تاثیر اصل موازنه ی قدرت باشد. در چنین جامعه ای، نه دولت واحد جهانی  موجودیت عینی دارد و نه قانون اساسی در معنای فنی و تکنیکی خویش، تجسمی عینی و ملموس یافته است. 

با اینکه نظم عمومی بین المللی، هنوز از سازمان حقوقی پیشرفته ای برخوردار نگشته است اما تعهد دولتها به همکاری در برخی مفاهیم عام بین المللی، چندان نیز بدون جایگاه نمی باشد. 

دیوان بین المللی دادگستری در نظریه مشورتی خود در سال 1951، در قضیه اعمال حق شرط بر کنوانسیون منع و مجازات نسل کشی، ضمن تصریح بر " نفع مشترک " در تحقق اهداف عالیه ای که فلسفه وجودی کنوانسیون مزبور می باشد، مبنای نظم عمومی بین المللی را "خیر مشترک" دانسته است  ، مفهومی که ماده 53 کنوانسیون وین حقوق معاهدات (1969) نیز با تصریح بر قواعد آمره حقوق بین الملل عام، از آن سخن رانده است. 

منشور ملل متحد در ماده ی 1، ضمن تاکید بر اینکه حفظ صلح و امنیت بین المللی از اهداف اصلی ملل متحد می باشد، بر لزوم حل و فصل اختلافات بین المللی دولتها طبق " اصول عدالت و حقوق بین الملل" ( که همان " نفع مشترک" است) در برابر " ملاحظات و منافع حاکمیتی دولتها" ( که نفع خاص می باشد) ، تصریح نموده است. 

 منشور، در این رابطه و در بیان اهداف و مقررات الزام آور اعضای ملل متحد، به دفعات از "همکاری اعضا" و " تشریک مساعی به یکدیگر" در دستیابی به اهداف ملل متحد و در راس آنها، صلح و امنیت بین المللی و توسعه و ثبات برای ملتها ( نفع مشترک)، سخن رانده است. 

در مقدمه منشور این گونه آمده است که : ما مردم ملل متحد ... مصمم شده ایم که برای تحقق این مقاصد با یکدیگر " تشریک مساعی " نمائیم.

ماده49 منشور، اعضای ملل متحد را در اجرای تصمیمات متخذه از سوی شورای امنیت، متعهد به " تشریک مساعی و همکاری " دانسته و در ماده 73 ( بند دال) نیز ، موضوع " تعهد" اعضا به همکاری با یکدیگر و در مواقع مقتضی با سازمانهای تخصصی، را بازیادآوری نموده است. 
 
 *تعهد به همکاری، یک مفهوم حقوقی یا سیاسی 
ویژگی حقوقی تعهد به "همکاری" در حقوق بین الملل، از موضوعات به شدت چالشی می باشد. اینکه آیا این تعهد، به معنای واقعی کلمه واجد ویژگی های حقوقی یک "تکلیف و تعهد" بوده و در موارد نقض، دربردارنده "مسئولیت بین المللی" ناقض آن می باشد یا خیر، محل مباحث مفصل حقوقی است که از حوصله این بحث، خارج است.  

در حالی که به اعتقاد نویسندگانی چون آنتونیو کاسه سه، پا فراگذاشتن از این تعهد کلی به سمت یک تعهد حقوقی ( به معنای دقیق آن)، تجاوز به حریم حاکمیت ملی دولتها و اصل " اختیاری بودن" تعهدات بین المللی است ، گروهی از حقوقدانان مانند "گارث دوکان"  ،  " ربکا والاس"  و " یان برانلی"  ، بر ویژگی   " استقلال و اصالت حقوقی" این تعهد ، مصر می باشند. 

ویژگی این تعهد، هر چه که باشد، آنجا که تعهد مزبور در موضوعاتی نظیر " حقوق بشر، حقوق بشردوستانه و صلح و امنیت بین المللی" مطرح است، همگان بر الزام آور بودن و عام بودن این تعهد ، متفق القولند به نحوی که " آمپارو سان خوزه جیل" معتقد است که "هیچ دولتی در برابر تعهد به همکاری دولتها در حوزه های عام حقوق بین الملل، طرف ثالث محسوب نمی شود".  

*مساله هسته ای ایران و تعهد به همکاری  

شورای امنیت در راستای اعمال " صلاحیت اولیه" خود در حفظ صلح و امنیت بین المللی، دولتها را متعهد به حل و فصل اختلافات خود از طرق صلح آمیز نموده است.  

بدین ترتیب ، دولتها بر اساس ماده 33 منشور، نه تنها متعهد به عدم نقض صلح و امنیت بین المللی هستند، بلکه متعهدند تا با طرفهای اختلاف خود جهت حل و فصل اختلافات از طریق مذاکره، میانجیگری، سازش، داوری، رسیدگی قضایی، توسل به موسسات یا ترتیبات منطقه ای و یا سایر وسائل مسالمت آمیز وارد تعامل شوند؛ اقداماتی که پیش شرط همه آنها ، داشتن حداقلی از همکاری می باشد. 

به همین دلیل، شورای امنیت در موارد متعددی مانند قطعنامه 638 ( سال 1989) در مورد گروگانگیری و آدم ربایی و قطعنامه 1653 ( سال 2006) در مورد مناطق دریاچه های بزرگ ( اوگاندا، بروندی، روآندا) ، دولتها را متعهد به همکاری با یکدیگر نموده است. 

مساله هسته ای و چالش های گذشته و پیش روی جمهوری اسلامی ایران با آژانس بین المللی انرژی اتمی ، بدلایل ناموجهی به شورای امنیت کشانده شده و شورای امنیت بعنوان متکفل اصلی تشخیص تهدید علیه صلح و امنیت بین المللی، وارد این پرونده گردید.
 
ماحصل ورود غیر موجه شورای امنیت سازمان ملل به موضوع هسته ای جمهوری اسلامی ایران، تحمیل قطعنامه های متعددی تحت فصل هفتم شورای امنیت علیه ایران گردید. 

آنچه که در این قطعنامه ها فارغ از ماهیت الزام آور بودن آن به مخاطب خود، دارای اهمیت می باشد، تعمیم الزامات قطعنامه به تمامی دولتها در نظام بین المللی می باشد. 

این قطعنامه ها با مخاطب قرار دادن "کل جامعه بین الملل" اعم از دولتهای عضو، غیر عضو، سازمانهای بین المللی و در پاره ای موارد، افراد و موسسات غیر دولتی، بر لزوم اجرای دقیق تمهیدات اعلامی تاکید نموده است . 

قطعنامه 1696 ( سال 2006)، شورای امنیت در پاراگراف 5 خود، از تمامی دولتها ( All States) موکدا درخواست نموده است که برخی اقدامات تضییقی را علیه ایران اعمال نمایند. 
مبنای تاکید بر عبارت " تمامی دولتها" توسط شورای امنیت ، در رضایتی است که اعضای ملل متحد در ماده 25 منشور نسبت به اجرای تمامی تصمیمات شورای امنیت در حوزه صلح و امنیت بین المللی اعلام نموده اند و در این بین حتی دولتهای غیر عضو ملل متحد نیز قادر بر مستثنی کردن خود از تعهد به اجرای تصمیمات شورای امنیت نمی باشند.( بند 6 ماده 2 منشور ملل متحد). 

قطعنامه 1737 ( سال 2006) شورای امنیت ، در پارگرافهای 3،4،6، 12 و 19 دستورالعملهای صریحی را به " تمامی دولتها" (All States)  ابلاغ نموده است.  این دستورالعملها شامل طیف گسترده ای ازممنوعیت تامین اقلام مختلفی که بصورت مستقیم یا غیرمستقیم و از قلمرو دولتها به سمت ایران صادر می گردند تا محدودیتهای فروش نفت و فعالیتهای بانکی می باشد. 

شورای امنیت در قطعنامه 1747 (سال 2007)، در مقدمه و پاراگرافهای  2، 6،7 و 8،  در قطعنامه 1803 ( سال 2008) ، در پاراگرافهای  3،5،8،9،10،11،1، 13 و 17 ، و بالاخره در قطعنامه 1929 (2010) درپاراگرافهای 8،14،15،16،17،18،20،21،22،23،2430،31 و 35 ، " تمامی دولتها" ( All States)  را بر اعمال اقدامات تضییقی و تحریمی علیه جمهوری اسلامی ایران ملزم کرده است. 

در ارتباط با مبنای صلاحیتی شورای امنیت سازمان ملل ، مباحث مختلفی در بین نویسندگان حقوق بین الملل مطرح است. عده ای بر این باورند که صلاحیت حقوقی شورای امنیت ، ناشی از اقتدار ذاتی وظایف این شورا بر اساس منشور ملل متحد بوده و گروهی نیز این اقتدار را حاصل صلاحیت نیابتی شورا از طرف دولتها می دانند. 

آنچه در این میان اهمیت دارد، چندگانه بودن تکالیف دولتها در اجرای تصمیمات شورای امنیت ( در قالب فصل هفت منشور) میباشد.  

نگاهی به قطعنامه های صادر شده توسط شورای امنیت در مورد ایران، مبین این واقعیت است که دولتها و سازمانهای بین المللی نه تنها از صادرات کالاهای ممنوعه به ایران ، بر حذرداشته شده اند بلکه از انجام اقداماتی که ارتباط مستقیمی با موضوع هسته ای نداشته اند نیز ( مانند فعالیتهای شرکتهای بیمه، کشتی رانی، تحریم های مربوط به صنعت هواپیمایی، دارو، فعالیتهای بانکی و حتی تحریمهای علمی) ممنوع گردیده‌اند. 

در این میان قطعنامه 2231 ( سال 2015) شورای امنیت در خصوص توافقات ایران با پنج بعلاوه یک ( برجام)، در نوع خود ، قابل توجه می باشد. 

قطعنامه 2231 در تاریخ 29 تیرماه 1394 ( 20 جولای 2015) و در جلسه 7488 شورای امنیت به تصویب اعضا رسید. 

شورای امنیت در این قطعنامه ضمن یادآوری قطعنامه های قبلی در خصوص ایران، در پاراگراف یازده مقدمه خود، دولتهای عضو را جهت " همکاری " با ایران در اجرای برجام ، تشویق نموده و در پاراگراف چهارده مقدمه، بر تعهد دولتهای عضو جهت اجرای تصمیمات شورای امنیت وفق ماده 25 منشور تاکید می نماید. 

این نکته با اهمیتی است که اولا در حالی که همانگونه که در سطور قبل گفته شد، لحن قطعنامه های قبلی شورای امنیت در مورد ایران ، مخاطب گیری عام ( و کاربرد ALL States) بود ، شورای در قطعنامه حاضر، صرفا از عبارت " دول عضو" و نه " همه دولتها" استفاده نموده است که تفاوت آن با توجه به بند 6 ماده 2 منشور ( تعمیم برخی تعهدات خاص از دول عضو به غیر عضو ملل متحد) ، به روشنی ، مشخص می باشد. 

نکته دوم، تاکید قطعنامه 2231 ، بر مبنای حقوقی اطاعت دولتها از تصمیمات شورای امنیت می باشد که در پاراگراف چهاردهم مقدمه، با تصریح بر ماده 25 منشور،از آن یاد نموده است. این در حالی است که در قطعنامه های پیشین در رابطه با ایران، شورای امنیت آنجاییکه تکالیف و مسئولیتهای دولتها در اقدامات خاص علیه ایران را ذکر می نمود، اساسا به این ماده و تعهدات دولتها اشاره ای ننموده بود. 

به هر ترتیب آنچه که این قطعنامه را از قطعنامه های شش گانه قبلی متمایز می سازد، یک نوع آوری منحصر بفردی است که شورای امنیت اقدام به ارائه آن نموده است. 

در این قطعنامه ، به دولتها ابلاغ می شود که همانگونه که در قطعنامه های قبلی در مورد ایران ، دولتها موظف به انجام برخی اقدامات محدودکننده علیه ایران بودند، بر اساس این قطعنامه، شورای امنیت تمامی دولتهای عضو را " متعهد به همکاری با ایران جهت اجرای برجام"و متعهد به کان لم یکن نمودن اقدامات قبلی دانسته است. بعبارت دیگر در قطعنامه 2231، شورای امنیت ، اقدامات الزامی قبلی دولتها را ممنوع و اقدامات ممنوع اعلام شده قبلی را الزامی نموده است. 

در پاراگراف 7 ( بند a) قطعنامه 2231، شورای امنیت اعلام می نماید:  (شورا) تصمیم می گیرد که بر اساس ماده 41 منشور ملل متحد و پس از دریافت گزارش ذکر شده در پاراگراف 5 این قطعنامه، 
a-    تمهیدات قطعنامه های شماره 1696، 1737، 1747، 1803، 1835، 1929 و 2224 باید لغو شوند. 

همانگونه که ملاحظه می شود در این قطعنامه، شورای امنیت بر اساس ماده  41 منشور، قطعنامه های هم عرض خود را که طی سالهای 2006 تا 2015 صادر نموده بود با طی شرایطی، ملغی و دولتها را  به همکاری با ایران در اجرای مناسب برجام، دعوت و تشویق می نماید که این موضوع می تواند سرآغاز رویه ای جدید در اقدامات فصل هفتمی شورای امنیت قلمداد گردد.